Constitution du Royaume-Uni : des origines à nos jours

 

Comment définir la Constitution du Royaume-Uni ?

Lorsque l’on dit que le Royaume-Uni n’a pas de Constitution, on entend généralement que ce pays n’a pas de règles revêtant une forme spéciale, couchées par écrit, dont l’autorité serait supérieure à celle des lois ordinaires1. Le Royaume-Uni possède néanmoins une Constitution, mais dans un autre sens, plus large que le premier : il s'agit alors d’un ensemble de règles, peu importe leur forme, qui sont définies par leur objet2.

La Constitution actuelle du Royaume-Uni, dans ce second sens, comprend un ensemble de règles non codifiées, aux origines diverses et parfois très anciennes. Ensemble, ces règles régissent l'organisation et le fonctionnement des institutions les plus importantes de l'État anglais, à commencer par la Couronne, qui s'incarne dans la personne de la reine Élisabeth II, le Parlement, dont elle fait partie, le Cabinet, au sein duquel siègent les ministres de son gouvernement, ainsi que les tribunaux judiciaires, qui rendent justice en son nom.

La Constitution du Royaume-Uni, ou plutôt de l’Angleterre qui en forme le noyau originel, a commencé à prendre forme aux VIe et VIIe siècle, à l’époque qui a suivi l’effondrement de l’Empire romain et la colonisation de ce qui était alors le Sud de l’île de Bretagne par des peuples d’origine germanique : des Angles, des Saxons et des Jutes3. Le premier de ces peuples donna d’ailleurs à l’île son nouveau nom d'Angleterre, autrement dit la «terre» des «Angles». Certes, l’Angleterre a connu de nouveau l’invasion en 1066, lorsque Guillaume, duc de Normandie, en a fait la conquête et établi sa propre lignée de souverains. Mais l’île a conservé la plus grande partie de son droit anglo-saxon, tout en lui ajoutant des emprunts normands, notamment son système féodal4.

Le royaume d’Angleterre a poursuivi sa lente évolution, puis s’est agrandi, d’abord en 1536 par suite de l’union législative avec le pays de Galles5, en 1707 lorsque l’Écosse et l’Angleterre ont été fusionnées pour former la Grande-Bretagne6, et enfin en 1801 quand l’Irlande s’est rajoutée à la Grande-Bretagne pour devenir le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande7. La naissance de l’État libre d’Irlande en 1922, suite au Traité de Londres négocié l'année précédente entre les révolutionnaires irlandais et le gouvernement britannique, sépara du royaume la plus grande partie de l’Irlande. Seuls les comtés du Nord, ceux de l’Ulster, qui avaient fait l’objet d’une réorganisation politique et administrative deux ans plus tôt8, sont demeurés au sein de l'ancien royaume. Le nom du pays a conséquemment été modifié pour devenir le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord9.

1. Origines coutumières de la Constitution du Royaume-Uni

Les règles constitutionnelles applicables en Angleterre, en Grande-Bretagne et au Royaume-Uni, ont pris différentes formes selon les époques. De nos jours, on les trouve dans les lois du Parlement, la common law et les conventions constitutionnelles. Toutefois, durant tout le haut Moyen Âge et le début du bas Moyen Âge, entre le Ve et le XIIe siècle, ce qu’on appelait la Bretagne était un pays régi à peu près exclusivement par des coutumes10. Les plus anciennes règles de droit constitutionnelles anglaises ont donc pris cette forme.

Les coutumes étaient des pratiques ou des usages publics, suivis par la plus grande partie des habitants d’une région, que sa population avait observés de façon presque constante pendant une très longue période, au moins le temps qu’une génération d’hommes et de femmes naisse et meurt11. Comme les coutumes étaient des règles de droit imprécises du fait qu’elles naissaient spontanément et se transmettaient oralement d’une génération à l’autre, on les codifiait parfois sous une forme écrite afin de mettre fin aux incertitudes sur l’état du droit ou encore pour uniformiser des coutumes régionales12. Les coutumes constituaient cependant pour l’essentiel un droit non écrit. Sous la pression des faits économiques et sociaux, d’anciennes coutumes étaient  modifiées, voire abandonnées complètement, pendant que d’autres étaient créées. Toutefois, cette évolution était si lente durant tout le Moyen Âge qu’elle en devenait presque imperceptible. On croyait même à l’existence d’un droit immuable. L’innovation était socialement déconsidérée. Le réflexe courant était d’accepter sa société comme elle était avec la place que chacun, seigneur, clerc ou  paysan, y occupait. Pour les hommes et les femmes de cette époque, plus une coutume était ancienne, plus elle était estimée et jugée digne d’être respectée13. Voilà pourquoi rois ou seigneurs prétendaient se conformer aux vieilles coutumes du pays, même lorsqu’ils entendaient les modifier pour les adapter à de nouvelles conditions14.

Depuis qu'il a existé des rois d'Angleterre, autrement dit depuis le règne d'Athelstan le Glorieux (924-939), lorsque l'ancienne province romaine de Bretagne a été unifiée sous une seule Couronne15, le droit coutumier leur a reconnu progressivement la maîtrise des pouvoirs aujourd'hui associés à la puissance publique : ils pouvaient se faire législateurs, agir comme juges suprêmes, en plus de policer leur royaume16. Toutefois, à l'instar des autres rois d'Europe, ils exerçaient le plus souvent leurs pouvoirs au sein de leur cour, une assemblée réunissant un nombre plus ou moins grand de membres de l'aristocratie du royaume. Cela n'était pas vraiment obligatoire, au sens légal du terme, mais un roi sage avait intérêt à ne pas négliger l'opinion des plus puissants parmi ses sujets, ne serait-ce que pour éviter de s'en faire des ennemis, tout comme pour s’assurer que ses décisions seraient appliquées17.

2. Sources formelles de la Constitution du Royaume-Uni

2.1 La common law

Si les plus anciennes règles de droit constitutionnel ont pris la forme de coutumes, elles n’ont pu survivre en Angleterre que suite à leur transformation en règles de common law.

Les débuts de la common law remontent à l’Angleterre des XIIe et XIIIe siècles, après la création, par les rois Henri Ier (1100-1135), Henri II (1154-1189), Richard Ier (1189-1199) et Henri III (1219-1272), de plusieurs cours de justice parmi lesquelles se trouvaient les juges itinérants, la Cour de l’Échiquier, la Cour des plaids communs et la Cour du banc du roi18. Comme leur nom l'indique, les juges itinérants parcouraient le royaume, alors que l'Échiquier, les plaids communs et le banc du roi siégeaient au palais de Westminster, tout près de la ville de Londres. Les trois Henri et Richard avaient confié aux juges de leurs cours la responsabilité de rendre justice à tous dans tout le royaume d’Angleterre. Il s’agissait d’une nouveauté ; jusqu’à cette époque, la justice du roi, qu’il dispensait personnellement, avait été réservée aux grands personnages du royaume et aux grandes causes19. Les juges du roi accomplissaient leur tâche en se fondant d’abord sur les coutumes existantes, coutumes anglo-saxonnes pour l’essentiel et coutumes normandes à l’occasion, ainsi que sur les textes législatifs décrétés par le roi et ses prédécesseurs sur le trône20. Ils travaillaient de concert avec la Chancellerie, sorte de ministère de la justice, qui émettait des brefs sous le grand sceau d’Angleterre leur ordonnant de trancher les litiges dans les grandes catégories définies par les brefs en cause. Lorsque les coutumes différaient d’une région à l’autre, les juges du roi choisissaient les meilleures d’entre elles afin d’en étendre l’application à tout le royaume. Ils écartaient aussi d’anciennes coutumes devenues injustes ou désuètes pour créer de nouvelles règles. Du produit de leur travail, comme de celui de la Chancellerie, a émergé un ensemble de règles de droit tirées d’autant de précédents. Ces règles ont porté différents noms en différentes langues au cours de différentes époques : on a dit, tour à tour, lex terrae, communem legem, commune ley et enfin common law21.

La common law s’est graduellement substituée aux anciennes coutumes pour devenir le droit commun du royaume. Et les coutumes portant sur l’exercice des pouvoirs de puissance publique ont subi le même sort. Dans la mesure où elles ont survécus, ces anciennes coutumes, devenues entre-temps des règles de common law, font aujourd’hui partie du droit constitutionnel anglais. Or, en vertu des règles actuelles de la common law, le monarque incarne toujours l'État anglais : il a effectivement conservé entre ses mains l'essentiel des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire22. Certes, la manière dont il les exerce désormais a beaucoup changé, car ceux-ci ont été, sinon abrogés, du moins modifiés ou encadrés par des statuts du Parlement et des conventions constitutionnelles, les deux autres sources auxquelles puise la Constitution de l'État anglais moderne.

2.2 Les statuts ou lois du Parlement

Le Parlement est né dans la seconde moitié du XIIIe siècle. Bien que ses compétences et sa procédure aient beaucoup changé depuis lors, sa composition se fixa dès la fin du règne d’Édouard II (1307-1327) : il était et est toujours composé du roi ou de la reine, de représentants de la noblesse appelés «lords», ainsi que de délégués des diverses communautés du royaume, élus par la population, appelés «députés des communes» ou plus simplement «communes»23. Les textes législatifs du Parlement ont pris le nom de «statuts» puis de «lois du Parlement» (acts of Parliament en langue anglaise). Ces statuts ou lois du Parlement sont des textes qui ont été votés par les lords et les communes avant d’avoir été sanctionnés par le monarque. Ils ont graduellement remplacé les anciennes formes d’actes législatifs émanant du roi connus sous les noms de chartes, d’assises et de constitutions, selon que le roi les adoptait seul, ou après consultation avec toute la noblesse ou seulement le clergé24. Il suffit de se rappeler la Magna Carta ou Grande Charte de 1215, encore considérée comme un texte fondateur de la Constitution du Royaume-Uni, et un symbole de la liberté des Anglais et du règne du droit (rule of law), malgré qu’elle ait été à peu près complètement abrogée ou remplacée par plusieurs lois du Parlement25.

Le Parlement, dès 1322, a affirmé son pouvoir de modifier l’ordre constitutionnel existant26. Il a pourtant fallu attendre le règne d’Henri VII (1485-1509) avant que les cours de justice n’acceptent qu’un de ses statuts puisse abroger une règle de la common law ou du droit canon27. C’est même après, en l’occurrence sous le règne de son fils Henri VIII (1509-1547), que le Parlement s’activa avec autorité dans le champ du droit constitutionnel. Son coup d'éclat a été d’adopter la Loi sur la suprématie de 153428 qui a fait du roi Henri le «chef suprême» de l’Église d’Angleterre, délogeant du coup le pape Clément VII de cette position. Il changea l’appellation de «chef suprême» pour celle de «gouverneur suprême» lorsqu’Élisabeth Ière (1558-1603) a ceint la Couronne29, parce que la reine et ses successeurs, jusqu’à aujourd’hui, ne possèdent plus d'autorité sacramentelle ou doctrinale, mais seulement une autorité sur les personnes, de manière à pouvoir garantir la paix et l'unité de l'Église30.

L’histoire de la Constitution anglaise a également été marquée par d’autres statuts du Parlement parmi lesquels se trouvent la Loi sur l'habeas corpus de 167931, la Déclaration des droits de 168932, la Loi d’établissement de 170133, ainsi que la Loi de 1911 sur le Parlement34. C'est dans la Déclaration des droits de 1689 que le Parlement a proclamé la suprématie de ses lois sur le territoire national, et donc sa propre souveraineté, bien avant qu'elle ne soit confirmée par les cours de justice35. Et c’est par la Loi d’établissement de 1701 que le Parlement a installé sur le trône la maison de Hanovre, une ligné ininterrompue de rois et reines de Grande-Bretagne et du Royaume-Uni, dont Élisabeth II (1952-aujourd’hui) est l’actuelle héritière par droit d’hérédité.

Toutes ces lois, avec d'autres moins importantes, associées à l'évolution de la common law, n'ont pas aboli les pouvoirs du monarque de légiférer et de juger, mais elles les ont encadrés. Son pouvoir de légiférer, par exemple, ne peut plus être exercé qu'avec l'accord préalable des lords et des communes réunis en Parlement36. Notons que la sanction royale, l'acte par lequel le monarque transforme un projet de loi en loi du Parlement, n'a plus jamais été refusée depuis le règne de George Ier (1714-1727)37. Quant à son pouvoir de juger, il n'est plus exercé en personne, mais seulement par l'intermédiaire de ses juges38. Ceux-ci, par ailleurs, jouissent dorénavant d'une totale indépendance, une fois qu'ils ont été nommés39.

Malgré de tels accrocs, rappelons que le monarque anglais, en stricte légalité formelle, a conservé intacts d'énormes pouvoirs. En effet, si on les détaille davantage, c'est toujours lui qui, en plus de la sanction des lois, nomme les lords de la Chambre haute, convoque le Parlement en session, le proroge en mettant fin à la session en cours, puis dissout la Chambre des communes pour convoquer des élections. Et c'est toujours lui qui nomme les ministres de son gouvernement, les ambassadeurs de son royaume, ainsi que les juges qui rendent justice en son nom. De plus, il commande les armées et la marine, déclare la guerre, signe la paix et autres traités. Il confère enfin les honneurs et titres de noblesse40.

Tout cela ne ressemble guère au portrait que l'on se fait d'une démocratie. C'est parce que ce portrait de la Constitution anglaise reste inachevé.

Il faut savoir que la démocratie anglaise est encore relativement jeune. Aussi tard que dans les années 1820s et 1830s, moins de cinq pour cent des hommes adultes pouvaient voter aux élections législatives, à main levée faut-il préciser. Et les rois George IV (1820-1830) et Guillaume IV (1830-1837), qui ont régné pendant ces mêmes années, prétendaient encore choisir librement leurs ministres et diriger réellement leur gouvernement. L'élargissement progressif du droit de vote et la cristallisation des conventions constitutionnelles durant le règne de Victoria (1837-1901) permettront de corriger ces deux défauts majeurs de la Constitution anglaise41.

2.3 Les conventions constitutionnelles

Outre des lois du Parlement et des règles de la common law, la Constitution anglaise comprend également des conventions constitutionnelles. Les conventions constitutionnelles ne font pas partie du droit ; elles appartiennent à l’univers de la politique. Ce sont des arrangements, des accords conclus entre les différents acteurs de la scène politique quant à la manière dont ils se comporteront ou exerceront leurs pouvoirs légaux, dépendant des circonstances42. Comme il s’agit d’ententes de nature politique et non de règles de droit, les cours de justice ne peuvent ordonner de les respecter43. Il revient plutôt aux acteurs concernés d’en assurer l’application. 

Même si les conventions constitutionnelles ne font pas partie du droit, leur étude est indispensable à tous ceux qui veulent comprendre le fonctionnement des institutions anglaises. La plupart des conventions constitutionnelles ont été élaborées aux XVIIIe et  XIXe siècles. C’est donc une innovation récente, du moins à l’échelle de l’histoire constitutionnelle anglaise.

Deux conventions constitutionnelles opérant de pair ont permis la démocratisation du royaume : il y a la convention du gouvernement responsable et celle selon laquelle la reine ou le roi règne mais ne gouverne pas.

Un gouvernement responsable doit conserver la confiance de la chambre élue, ce qui signifie être en mesure de compter sur l'appui d’une majorité de députés des communes, s’il veut se maintenir au pouvoir. Autrement, il a l’obligation politique de remettre sa démission pour donner à d'autres la chance de former un gouvernement, ou encore celle de demander au souverain la dissolution du Parlement et la convocation d’élections générales afin de vérifier le sentiment des électeurs44. Toutefois, avouons que, depuis les élections de 1784 gagnées le leader tory William Pitt le Jeune, les Premiers ministres anglais préfèrent systématiquement tenter leur chance auprès de l'électorat et ne remettre leur démission qu'en cas de défaite aux urnes.

Bien que, comme nous l'avons vu plus haut, le roi ou la reine possède encore légalement les principaux pouvoirs associés à la puissance publique, dont celui de dissoudre la Chambre des communes que nous venons d'évoquer, celui-ci doit normalement les exercer selon les désirs des élus, autrement dit les députés de la Chambre des communes et les ministres de son gouvernement, surtout le Premier ministre qui est dans les faits son seul interlocuteur. C’est en ce sens que l’on a dit du monarque qu’il règne mais ne gouverne pas45. Depuis les dernières années sur le trône de la reine Victoria (1837-1901), on s’entend pour reconnaître que le monarque anglais a le droit d’être consulté par le Premier ministre, le droit de l'encourager, ainsi que le droit de le mettre en garde46. Toute autre initiative de sa part pourrait être considérée impolitique et menacer la survie de la monarchie. De l'avis général, cela reste néanmoins possible dans le cas d’un gouvernement mis en minorité à la Chambre des communes, mais il faudrait des circonstances particulières pour qu'une reine ou un roi intervienne ainsi, en défiant l'avis contraire exprimé par son Premier ministre47.  

Notes et références

1. Reid, Hubert, Dictionnaire de droit québécois et canadien, Wilson & Lafleur, Montréal, 1994, p. 126, à l'expression «Constitution formelle»; Cornu, Gérard, Vocabulaire juridique, 3e éd., P.U.F., Paris, 2002, p. 215, à l’expression «Constitution formelle».     

2. Reid, H., ibid., p. 125, au mot «Constitution»; Cornu, G., ibid., à l’expression «Constitution matérielle».   

3. Genet, Jean-Philippe, Les îles britanniques au Moyen Âge, Hachette Supérieur, Paris, 2005, pp. 31-32.

4. À Salisbury, le 1e août 1086, Guillaume le Conquérant a déclaré maintenir les lois de son prédécesseur, le roi Édouard le Confesseur, en plus de celles que Guillaume avait lui-même décrétées pour assurer le bien-être du peuple anglais : Douglas, David Charles, English Historical Documents, vol. 2, 2e éd., Eyre & Spottiswoode, Londres, 1979, pp. 431-432. 

5. Loi visant à appliquer les loi et  la justice au pays de Galles comme dans ce royaume, (1536) 27 Hen. 8, c. 26.

6. Loi sur l'union avec l'Écosse, (1706) 6 Ann., c. 11, loi qui est entrée en vigueur l’année suivante.

7. Loi sur l'union avec l'Irlande, (1800) 39 & 40 Geo. 3, c. 67, loi qui est entrée en vigueur l’année suivante.

8. Loi pour la meilleure gouvernance de l'Irlande, (1920) 10 & 11 Geo. 5, c. 67.

9. Loi sur les titres par lesquels le roi et le Parlement son désignés, (1927) 17 Geo. 5, c. 4.

10. Baker, John Hamilton, An Introduction to English Legal History, 3e éd., Butterworths, Londres, 1990, pp. 3-4; Holsworth, William, A History of English Law, vol. 1, 7e éd., Methuen, Sweet & Maxwell, Londres, 1982, pp. 3-5.

11. Filohol, René, «La preuve de la coutume dans l’ancien droit français», dans les Recueils de la Société Jean Bodin pour l’histoire comparative des institutions, vol. 17, Librairie Encyclopédique, Bruxelles, 1965, pp. 360-371.

12. Baker, J.H., op.cit., pp. 3-4.

13. Blackstone, William, Commentaries on the Laws of England, vol. 1, 1765-1769, réimpression par University of Chicago Press, Chicago, 1979, p. 67. 

14. Ainsi, lorsque les barons se sont révoltés contre le roi Jean et l’ont contraint à signer la Magna Carta de 1215, une partie du débat a effectivement porté sur les anciennes coutumes que les barons disaient vouloir rétablir dans leur état d’origine, avant que les rois angevins ne les pervertissent. Lire Turner, Ralph V., Magna Carta, through the Ages, Pearson Education Ltd, Edinburgh Gate, 2003, pp. 57-58, ou encore Favier, Jean, Les Plantagenêts, origines et destin d’un empire, XIe – XIVe siècles, Fayard, Paris, pp. 723-724.

15. Genet, J.-P., op.cit., pp. 55-56.

16. Loyn, Henry Royston, The Governance of Anglo-Saxon England, 500-1087, Standford University Press, Standford, 1984, pp. 42 à 44, 67 à 68, 105-106 et 129-130.     

17. Genet, J.P., op.cit., pp. 77-78; Blair, Peter Hunter, Anglo-Saxon England, Folio Society, Londres, 1997, pp. 206-207.

18. Hogue, Arthur R., Origins of the Common Law, Liberty Fund, Indiannapolis,1986, pp. 147 à 165 et 189.

19. Pollock, Frederick, et F.W. Maitland, The History of English Law before the Time of Edward I, vol. 1, 2e éd., Cambridge University Press, Cambridge, 1898, p. 108.  

20. Adams, George Burton, «The Origins of the Common law», (1924) 34 Yale Law Journal 115, pp. 126 à 128.  

21. Émond, André, Constitution du Royaume-Uni, des origines à nos jour, Wilson & Lafleur, Montréal, 2009, p. xiii.

22. Blackstone, W., op.cit., pp. 242-243. Lire également les propos du solliciteur-général, sir John Miford, prononcés lors du procès de Thomas Hardy pour haute trahison (Trial of Thomas Hardy for High Treason), (1794) 24 Howell’s State Trials 199, p. 1183.

23. Après 1325, plus aucune assemblée méritant le nom de Parlement ne s’est réunie sans la présence des lords et des députés des communes : voir Field, John, The Story of Parliament in the Palace of Westminster, James & James, Londres, 2002, p. 54.

24. Emond, A., op.cit., p. xiv.

25. Turner, R.V., op.cit., pp. 187 à 196. En 1998, le Parlement a adopté la Loi sur les droits de la personne, R.-U. 1998, c. 42, qui a incorporé dans le droit anglais la Convention européenne des Droits de l’Homme, rendant du coup obsolète ce qui restait de la Magna Carta de 1215.

26. Le Statut révoquant les nouveaux décrets, 15 Edw. 2, c. 1, sanctionné par le roi Édouard II en 1322, a posé le principe voulant que le Parlement était l’institution appropriée pour traiter et établir ce que devaient être les droits de la Couronne et du peuple anglais.

27. Myers, A.R., «Parliament, 1422-1509», dans R.G. Davies et J.H. Denton, The English Parliament in the Middle Ages, University of Philadelphia Press, Philadelphie, 1981, p. 146.

28. Loi sur la suprématie, (1534) 26 Hen. 8, c. 1.

29. Loi sur la suprématie, (1559) 1 Eliz. 1, c. 1.

30. Dupuis, Bernard, «Anglicanisme», dans l’Encyclopédie Universalis,  www.universalis-edu.com.

31. Loi sur l'habeas corpus, (1679) 31 Cha. 2, c. 2.

32. Déclaration des droits, (1689) 1 Will. & Mar., sess. 2, c. 2.

33. Loi d’établissement, (1701) 12 & 13 Will. 3, c. 2.

34. Loi de 1911 sur le Parlement, 1 & 2 Geo. 5, c. 13.

35. Lire Lee v. Bude and Torrington Junction Railway Co., (1871) LR 6 CP 576, p. 582. La souveraineté du Parlement a cependant fait l’objet d’une contestation sérieuse récemment dans Jackson v. Attorney General, [2005] UKHL 56.

36. Blackstone, W., op.cit., p. 155.

37. Émond, A., op.cit., pp. 386 et 387.

38. Blackstone, W., op.cit, pp. 257-258; Miford, John, op.cit., p. 1183.

39. C’était l’une des conclusions du juge Mansfield dans Dean of St. Asaph’s Case (1783), 21 Howell’s State Trials 848, p. 1040.

40. Blackstone, W, op.cit., pp. 230 à 270.

41. Émond, A., op.cit., pp. 422 à 443.

42. Dicey, Albert Venn, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 3e éd., McMillan, Londres, 1889, pp. 346-352.

43. Voir l'avis rendu par la Cour suprême du Canada dans Re: Resolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753, 880 (jj. Martland, Ritchie, Lamer, Dickson, Beetz et Chouinard).

44. Marshall, Geoffrey, Constitutional Conventions : The Rules and Forms of Political Accountability, Oxford University Press, Oxford, 1984, pp. 55-56.  

45. Ibid., p. 19.

46. «To state the matter shortly, the Sovereign has, under a constitutional monarchy such as ours, three rights - the right to be consulted, the right to encourage, the right to warn.» Bagehot, Walter, The English Constitution, 2e éd., Little, Brown and Co., Boston, 1873, p. 139.

47. Bogdanor, Vernon, The Monarchy and the Constitution, Oxford University Press, Oxford, 1995, pp. 145 à 162.